یادداشت | ضرورت اصلاح قوانین در پرتو سیاستهای کلی تأمین اجتماعی
تحقق اهداف نظام جمهوری اسلامی ایران در زمینه رفع فقر و محرومیت و ارائه کامل خدمات تأمین اجتماعی به همه افراد، مستلزم اصلاحاتی جامع در نظام قانون و قانونگذاری حوزههای مختلف تأمین اجتماعی است. اگرچه که بسیاری از قوانین برخی احکام سیاستهای کلی تأمین اجتماعی ابلاغی 21/1/1401 مقام معظم رهبری را پیش از این تکراد کرده بودند، اما فراهم نکردن مقدمات لازم برای اجرای این قوانین و فقدان نگاه نظاممند و جامع به حوزه قوانین تأمین اجتماعی خلأهایی قانونی را به بار آورده است که جبران آنها در پرتو راهبردهای سیاستهای تأمین اجتماعی میسر میشود. این سیاستها در بند (4) «اصلاح قوانین، ساختارها و تشکیلات سازمانها و صندوقهای بیمهگر اجتماعی در جهت تأمین عدالت و یکسانسازی قواعد و مقررات بیمهای» را مقرر کرده است و در بند (5) با لایهبندی تأمین اجتماعی به سه حوزه امدادی، حمایتی و بیمهای زمینههای اصلاح قوانین و ساختارها را مشخص کرده است.
1ـ قوانین حوزه حمایتی
حوزه حمایتی مهمترین قسمتی است که در بحث قانونگذاری برای اجرای سیاستهای تأمین اجتماعی میتواند قابل توجه باشد. جزء (2) بند (5) سیاستهای تأمین اجتماعی دولت را مکلف به اتخاذ رویکرد فعال در امور حمایتی جهت «رفع فقر و آسیب اجتماعی و تضمین سطح پایه خدمات از محل منابع دولتی، عمومی و مردمی» کرده است. برای مثال در این حوزه، قانون هدفمندسازی یارانهها وجود داشته است که چندنان توفیق نداشته است. برخی پیشنهاد میدهند یک قانون جامع برای رفع فقر یا فقرزدایی تصویب شود، چنین قانونی قطعاً دارای بار مالی است. کما اینکه با وجود ماده (57) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه که همین لایههای تأمین اجتماعی ارائهشده در این سیاستها را عرضه کرده بود، وضعیت بخش حمایتی تأمین اجتماعی چندان مطلوب نیست. مشکل دیگر در حوزه قوانین حمایتی، پراکندگی آنها در احکام قوانین برنامه توسعه و غیره است.
هدف امور حمایتی باید رفع فقر باشد. در زمینه رفع فقر و محرومیت تا کنون قانون مستقلی به این عنوان نداشتهایم. قانونی جامع در این حوزه مورد نیاز است و در چنین قانونی باید معنای فقر روشن شده و تفاوت آن با محرومیت و ابعاد و مراتبش تعریف شود. سپس مشخص شود در هر کدام از آن ابعاد و مراحل چه کسانی و به چه مقدار مسئولاند و دستگاههای مختلف چگونه با همدیگر باید هماهنگ بشوند.
از سوی دیگر خلأ قانونی در زمینه فعالیتهای خیریه و نیکوکاری نیز قابل ملاحظه است. فعالیتهای بخش خیریه درصد قابل توجهی از تولید ناخالص ملی ما را تشکیل میدهد، با این حال قانونی که چارچوب فعالیتهای این خیریهها و مرجع اعطای مجوز به آنها را تعیین تکلیف نماید، به تصویب نرسیده است.
با توجه به خلأ قانونی در مورد نهادها و مؤسسات خیریه، این نهادها تابع قوانین مرتبط با مؤسسات غیر تجاری هستند، در حالی که کارویژه آنها متفاوت است و باید قوانین آنها هم متفاوت از شرکتهای تجاری و نهادهای مشابه باشد. پیش از ابلاغ سیاستهای تأمین اجتماعی «طرح ساماندهی و کارآمد سازی سیاست های محرومیت زدایی» در مجلس اعلام وصول شده بود که با ایرادهایی از قبیل تکلیف ایجاد بار مالی پیشبینی نشده مغایر با اصل 75 قانون اساسی به جهت ایجاد پایگاه اطلاعاتی و نیاز به کار مطالعاتی و تحقیقاتی بیشتر در مجلس مواجه شده بود، لذا باید برای رفع ایراد بار مالی لایحهای توسط دولت در این زمینه ارائه شود.
در حوزه امدادی قانون نظام جامع ساختار رفاه و تأمین اجتماعی احکامی مانند ماده (5) را پیشبینی کرده بود، اما خلأ یک قانون جامع وجود داشت تا اینکه قانون مدیریت بحران در تاریخ 7/5/1398 تصویب شد و بخشی از این خلأ را جبران کرد. طرح امداد و نجات مصوب هیئت وزیران در سال 1382 نیز مقررهای است که با این حوزه مرتبط است. همچنین قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 31/2/1387 و قوانین سازمانهایی مانند جمعیت هلال احمر یا سازمان اورژانس کشور نیز وجود دارد، اما در مورد متولی مسئولیت متوفیان تصادفات جادهای خلأ قانونی داریم و مرجع قانونی قبول این مسئولیت مشخص نیست. سازمان پدافند غیر عامل هم در این حوزه در کشور دارای صلاحیتهایی است، اما اساسنامه آن علیرغم اینکه در تاریخ 17/9/1393 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده است، مشکلاتی قانونی دارد که در قالب طرح تاسیس سازمان پدافند غیرعامل در مجلس در دست بررسی است، اما هنوز به نتیجه نرسیده است.
3ـ قوانین حوزه بیمه و بازنشستگی
قوانین مختلفی در این حوزه مثل قانون بیمه بیکاری 1366 داریم، اما قانون تأمین اجتماعی قانونی قدیمی است که علیرغم تهیه نسخههای پیش نویس اصلاح اما تغییری حاصل نشده است. پوشش بیمهای نیز در سه لایه در بند (5) سیاستهای تامین اجتماعی مطرح میشود که هنوز افرادی هستند که فاقد هرگونه پوشش بیمهای هستند و باید با قانونگذاری مناسب پوشش داده شوند.
برای سازمانهای بیمهای به ویژه سازمان تأمین اجتماعی تعهدات غیربیمهای ایجاد شده است که باعث شده است در ارائه تعهدات خودشان نسبت به بیمهشدگان کمبود داشته باشند. سطحبندی خدمات در لایههای مختلف در این سیاستها و نباید باعث شود که این خدمات از همدیگر کاملاً تفکیک و برخی حذف و برخی از آن خدمات منتفی شوند، بلکه نهادهای متولی این امور که سابق بر این سازمانهای بیمهای خارج از حوزه وظیفه ذاتیشان عهدهدار آن بودهاند، باید توانمند باشند و توانایی انجام این خدمات را داشته باشند.
به تبع بحران صندوقهای بازنشستگی، بازنشستگان نیز دچار مشکلاتی میشوند که یذل بند (5) سیاستها حفظ قدرت خرید اقشار ضعیف و مستمری بازنشستگان و غیره مورد توجه است. کاهش قدرت خرید بازنشستگان ناشی از عدم برخورداری از حداقلهای حقوق بازنشستگی است. اولین اقدام به جهت اینکه منابع مالی زیادی میخواهد، اولویتبندی باید بشود و موارد اهم را در اولویت قرار دهد. چالش نظام بازنشستگی از اولویتها است. برخی معتقدند قوانین فعلی مشکل دارد برخی هم ناشی از مشکلات اقتصادی میدانند. در حوزه بازنشستگی و حمایت از بیکاران که در سیاستها آمده است، برخی اقدامات مثل تهیه لایحه نظام جامع بازنشستگی انجام شده است، اما به نتیجه نرسید. عدم امکان اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری و دائمی شدن آن همین فصل دهم آن قانون یعنی بحث بازنشستگی بود.
علت عدم اجرای ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری[1] باید بررسی شود که چرا دولت نتوانسته است از سال 1386 این ماده را که در خصوص تجمیع کلیه صندوقها است اجرا کند. علت آن ابهام در این است که دولت نمیدانسته است معنای تجمیع این است که صندوقها شخصیت حقوقی خود را حفظ کنند و همگی زیر نظر وزیر رفاه بروند یا اینکه مراد از تجمیع ادغام است، یعنی انحلال شخصیت حقوقی صندوقها است.
این صندوقها به حیاط خلوت سیاسیون تبدیل شده است. عدم بازدهی این صندوقها گواه بر این مدعا است. مداخلات دولتها به صورت فجیعی در این صندوقها رخ میدهد، به صورتی که در شرکتهایی که ارزش اقتصادی ندارند و ورشکسته هستند، اموال ذینفعان تأمین اجتماعی به یغما میرود، در حالی که اصل عدم مداخله دولتها در نهادهای تأمین اجتماعی پذیرفته شده است.[2] دولتها حق مداخله در منابع مالی تأمین اجتماعی و انتصاب های این نهادها ندارند، اما اتفاق میافتد.
طبق اصل کفایت که در اصل 42 قانون اساسی نیز منعکس شده است، باید به گونهای برای شهروندان مستمری بگذارید که کاملاً تأمین باشند. اما به جهت عدم اجرای ماده 113 قانون مدیریت، انتصابها در هر دوره از دولتها به خاطر گماشتن افراد وابسته به مدیران سیاسی که در مباحث انتخاباتی آنها مشارکت داشتهاند. بنابراین، اول شخصیت این صندوقها باید مستقل از دولت بشود، هرچند در قوانین این صندوقها معمولاً موسسه عمومی غیر دولتی هستند، اما نحوه انتصاب مدیران این نهادها دارد فلسفه تشکیل آنها را از بین میبرد. اگر این تجمیع اتفاق بیفتد، این دخالتها از بین میرود. «طرح نقل و انتقال سوابق بیمه یا بازنشستگی بین صندوقهای بازنشستگی»[3] بین همدیگر در حال حاضر در دست تصویب بود، در حالی که این کار در کشور ما بسیار سخت بود.
نکته دیگر در مورد صندوقهای بازنشستگی، نظام نظارت کارآمد بر این صندوقها است که نهادهای ناظر به راحتی میتوانند این نظارت را انجام بدهند. ناهماهنگی بین صندوقهای بازنشستگی یکی از مشکلات بیمهای است. مثلاً در قانون بودجه امسال یک ویرگول (،) («سازمان تامین اجتماعی، نیروهای مسلح» یا «سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح») مشکلساز شده بود و علت آنهم تعدد این صندوقها است که تشخیص آنها را مشکل میکند و کار را برای قانونگذار هم زیاد میکند، در حالی که تجمیع این صندوقها زیر نظر یک نهاد یا یک شورای عالی متشکل از مدیران صندوقهای بازنشستگی که در برخی از کشورهای دیگر وجود دارد، میتواند مدیریت آنها را تسهیل و کمهزینهتر کند. تا یکی نشوند اجرای این سیاستهای رفاهی و تأمین اجتماعی میسر نمیشود؛ چون قسمت زیادی از اجرای این سیاستها بستگی دارد به مستمریبگیران این صندوقها بستگی دارد و شکستها و کسری بودجههایی را شاهدیم که دولت با اقداماتی که خودش تورمزا است مجبور شده است کسری بودجه آنها را جبران کند.
از نظر راهبردهای بیمهای در حال حاضر وضعیت نسبت به زمان تصویب قانون تأمین اجتماعی تغییر کرده است. به طور خاص در مورد «نسبت پشتیبانی» این موضوع را میتوان مشاهده کرد. نسبت پشتیبانی شاخصی است که نشان دهنده وضعیت جریان مالی ورودی به جریان خروجی صندوقها است و برابر است با نسبت تعداد بیمهشدگان به تعداد پروندههای مستمریبگیران. در قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 نرخهایی تصویب شده است که مطابق وضعیت آن روز بیمهپردازی بوده است که عمدتا افراد بیمهپرداز بودهاند و به اندازه امروز بازنشسته نداشتهایم؛ مثلاً در مقابل هر سی نفر بیمهپرداز، یک نفر بازنشسته داشتهایم. در زمان تصویب آن قانون این نرخها تصویب شده است که حق کارفرمایی و حق دولت چگونه باشد، در حالی که به تدریج تعداد بازنشستگان در مقایسه با بیمهپردازان بیشتر میشود و در حال حاضر به ازای هر یک نفر شاغل بیمهپرداز، بیش از یک نفر بازنشسته داریم؛ یعنی در مقابل هر بازنشسته حدود هفت دهم (7/0) شاغل بیمهپرداز وجود دارد. در حال حاضر نیز با توجه به تغییرات جمعیتی و روند رو به پیر شدن جمعیت، آمار بازنشستگان نسبت به بیمهپردازان رو به افزایش است که منجر به کاهش بیش از پیش نسبت پشتیبانی و کمبود منابع مالی برای تأمین مستمری بازنشستگان میشود.
مشکلات اقتصادی و اجتماعی دیگری نیز به مستمریهای بازنشستگان آسیب میرساند. نرخ تورم یک مشکل دیگر است که به کاهش نسبت پشتیبانی دامن میزند. نرخ رشد جمعیت دارد که در حال حاضر روز به روز کمتر میشود و ورودیهای منابع مالی سازمان تأمین اجتماعی کمتر میشود. امید به زندگی افزایش پیدا میکند که به معنای افزایش جمعیت بازنشستهها است و منجر به تشدید ناطرازی منابع و هزینههای سازمان و کاهش نسبت پشتیبانی میشود. بنابراین، مشکلات تأمین اجتماعی تابعی از وضعیت اقتصادی و اجتماعی است که ابعاد قضیه را فراتر از سیاستهای سازمانهای تأمین اجتماعی و غیره میبرد. لذا برای حل این بحران باید از همه ظرفیتهای مختلف استفاده کرد.
[1]. ماده 113- دولت مکلف است تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تجمیع کلیه صندوقهای بازنشستگی اعم از کشوری و تامین اجتماعی در سازمان تامین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد.
[2]. تفسیر شماره 19 کمیته سازمان ملل. (عدم مداخله خودسرانه غیر معقول در نهادهای تأمین اجتماعی)
[3]. اعلام وصولشده در تاریخ 9/4/1399، قابل مشاهده در:
https://rc.majlis.ir/fa/legal_draft/show/1598932